劉備得到了徐州，但因為實力不夠，一直有危機感。自己是徐州外來戶，機遇巧合成了這裡的宗主，劉備要用最快的速度培養自己人把基礎打牢。
1、吸納人才，增加人脈
其實，早在劉備擔任豫州刺史以後，就開始籠絡人才了，也就是在興平元年春前後。(《三國誌》興平元年春，太祖自徐州還)
劉備除了安排世家陳群為豫州刺史別駕之外，還推舉陳國袁氏家族的袁渙為茂才，袁渙雖然不屬汝南袁氏一支，但同樣來自望族世家。袁渙的父親袁滂，曾經擔任過司徒，文化泰斗蔡邕是他的表兄弟。
漢朝人才的進階之路是察舉制，沒有地方官員的推薦，一般人很難能進入仕途。所以，通常而言，你舉薦的人，就成了你的人，以後是會相互照應的。這是後世學生在官場裡依附師門潛規則的前規則。(《三國誌》劉備之為豫州，舉(袁)渙茂才)
袁渙的才能如何另說，劉備需要的是增加人脈，而不是唯才是舉的虛名。
另外，劉備在此期間招來了自己的第一個親兵衛隊長：陳到。陳到是豫州汝南人，為人忠勇。後來成為白毦兵的統領，侍奉劉備、劉禪兩代君王。大家更熟悉另一位劉備的衛隊長：趙雲。不過趙雲在本系列結束前，也沒出現。
成為徐州牧以後，劉備繼續招賢納士，安置自己人。
糜竺雖然不是士族，但他是徐州祖傳大賈，是念著「金子一袋子，沙子一屋子」咒語種金子的人家。糜竺比起邊塞公孫瓚的三個大款兄弟強很多，不敢說身價是他們的總和，但一定比得過其中任何一個人。而且糜竺還是陶謙的別駕，有著儒商加官商的風範。
糜竺被劉備迷住了，他對劉備的情誼甚至比劉備對關、張還好。糜竺並不擅長政務和軍事，但劉備很寬厚並不介意，他給了糜竺一個偏將軍的閒職，陪伴自己左右。對別人要求不能太高，都給清空購物車了還要啥自行車。
劉備任命糜竺的弟弟糜芳擔任彭城國相。(《三國誌》後曹公表竺領嬴郡太守，竺弟芳為彭城相，皆去官，隨先主周旋。)
青州北海郡人孫乾被劉備任用為徐州從事。
孫乾，是鄭玄推薦給劉備的。鄭玄是漢代經學第一人，他將之前的經學融匯貫通，整而齊之，建立了系統的經學。鄭玄也是北海郡人，並且是盧植的「帶拉師弟」。劉備看到泰斗加師叔，介紹了同鄉來，自然重用。(《三國誌》(鄭)玄薦乾於州。乾被辟命，玄所舉也。)
成為徐州牧的劉備再次推舉茂才。
東漢的察舉制度，各州每年只有一個茂才的名額，加上三公各有一票，全國每年也就能推舉出二、三十個茂才。因此，劉備非常慎重，經過千挑萬選仔細斟酌，最後，他推舉袁譚為茂才。劉備完全是憑袁譚的個人能力推舉的，跟袁紹一點兒關係都沒有。劉備知道：能力之外的資本等於零。
魏、蜀、吳三家，劉備最草根。曹操有背景有朝廷，孫權有父兄的家業，只有劉備是白手起家從攤販幹起，最後成功上市。從劉備舉茂才的手法看，成功的人必定有成功原因。
不過，也正因為劉備的外來草根屬性，所以，徐州大部分的人才並沒有跟隨劉備。最典型的是張昭，陳矯和徐宣這些人。
雖然他們幾個有隱士情節，不聽從官府的征辟。但最終張昭跟隨了孫策，陳、許跟隨了曹操，而且，他們都非常認可陳登，劉備並沒有充分利用好陳登的附加值。
可見，此時的劉備在政治影響上非常微弱，而陳登跟劉備的合作，也是有所保留的。
當時劉備身邊的遺珠還不止這三位，像太史慈、魯肅、步騭等等不勝枚舉，太史慈為了救孔融還向劉備借過兵。而魯肅雖然跟周瑜有借米之誼，定「僑、札之分」(《三國誌》)，但此時的他也在打算去投奔曹操勢力，只是後來周瑜搶先接走了魯肅的母親。(《三國誌》肅答然其計。葬畢還曲阿，欲北行)
這些人都是自帶流量的，如果劉備能搞到一、兩個，他的平台知名度一定會有大幅提升。
2、安置當地軍事集團
陶謙留下的嫡系軍隊起碼有兩支：曹豹和許耽，現在都聽從劉備調遣。劉備在如何協調好自己與徐州軍閥的問題上明顯舉棋不定。
一方面，劉備安排了曹豹為下邳國國相。下邳是徐州的州府所在地，相當於現在的省會，這說明劉備對曹豹是重用的，表現出了懷柔的態度。
而另一方面，劉備對當地軍閥並不信任。這在袁術入侵徐州攻打盱眙、淮陰的時候，表現得尤為突出。
劉備帶著關羽迎戰袁術，把曹豹和許耽都留在了下邳，同時還留下了張飛，除了劉備擔心袁術聲東擊西的策略之外，這明顯有監督的意味。
以前說過，丹楊軍是狠角色，而張飛也不含糊。兩個強硬勢力的三支部隊囤積在同一個地區，這本身就容易出問題。
劉備的部署反映出兩件事：
1、外敵袁術來的突然，沒給劉備處理這件事的時間。
2、劉備沒想好怎麼辦。就像偷吃水果糖的孩子，剛把糖放嘴裡，媽媽突然就叫他過去，他一時不知道是吐了，還是嚥了，只好在嘴裡含著，任由事物發展。事後證明，驚嚇狀態中，糖塊兒一滑把劉備噎著了，他只好吐了保命。
俗話說：「疑人不能用「，既然對丹陽軍將領有所懷疑，劉備為什麼不把他們殺掉。
首先，劉備不敢，他真的需要軍隊和將領。
雖然劉備接任徐州牧的時候有多少兵力，沒有明文記載。但劉備來徐州的時候，只有數千烏合之眾，比要飯的強不了多少。所以，劉牧州手下的正規軍實際以陶謙的丹陽兵為主，劉備非常依靠也只能依靠這些軍隊。
劉備不但舊部少，敵對勢力還多。前面提到的袁術、曹操，只是外部敵人，徐州境內還有很多獨立武裝。
徐州有五個郡國。
徐州刺史部轄區
但徐州北端的琅琊國和東海國兩地，被漢末著名的泰山群寇佔領著，為首的是臧霸。
臧霸是泰山郡人，官吏子弟，他的父親是典獄長。青徐黃巾軍爆發，臧霸跟隨陶謙剿滅黃巾軍，他以騎術見長，屢立戰功，擔任了陶謙的騎都尉。後來陶謙去世，臧霸脫離朝廷，帶著孫觀、吳敦、尹禮等各位同鄉頭領一起割據在琅琊國、東海國一帶。不知道有沒有招齊天罡星和地煞星。
不僅臧霸，這個泰山同鄉組織裡，還另有一霸：昌霸(也叫昌豨)。昌霸雖然跟著大家混，但總游離於組織之外，不過他的戰鬥力非常強，在《後出師表》裡有句話，列舉了曹操的失敗：「曹操五攻昌霸不下，四越巢湖不成。「反映出昌霸的武力值。昌霸的勢力範圍更靠南，佔據東海國大部分地區。
劉備、泰山群寇佔領區的示意圖
徐州的南端是廣陵郡，這裡同樣有軍閥割據，割據者依然是來自陶謙的舊部，這個人叫笮[zuo4]融。
笮融是彪炳中國佛教史的人物，他對佛教扎根在中華，有著巨大的貢獻。笮融第一個建佛教寺院，第一個建佛塔，第一個建大型佛像，第一個舉辦浴佛節，第一個為信徒免除徭役。屬於佛教界五個一工程的創始人。(《佛祖統計》漢世人間建佛祠行佛事者。始見之笮氏。)
笮融不但給三千人提供誦讀佛經的場地，還免費給上萬人提供浴佛節的食物，「費以巨億計」(《三國誌》)。這在漢末戰亂時期是非常不容易做到的，但笮融做到了。
當初，身為丹陽人的笮融招集了幾百人的隊伍投奔了同鄉陶謙。陶謙這個人性格剛硬，但有同鄉癖，對老鄉愛得可歌可泣。他任命笮融為下邳國相，同時督管彭城、下邳以及廣陵三地的糧運。
笮融拿著三個郡國的巨額錢糧，毫不猶豫地打造了他的佛教五個一工程，高大的佛像塗了金裝披了錦衣，在煙火的彩雲中熠熠生輝，接受著信徒地膜拜。(《後漢書》笮融擅斷三郡錢糧，大起佛寺，以銅製佛像，黃金塗身，衣以錦采。)
後來，曹操討伐徐州殺到了下邳，作為陶謙的老鄉和下屬，笮融義無返顧地離開了陶謙，他帶著一眾鐵粉，跑到徐州其他地區。開始了「放下佛祖，舉起屠刀」的魔鬼人生。
笮融披著佛像的綵衣，在酒桌宴席的觥籌交錯中殺死了迎接他的徐州同事。先殺掉廣陵太守趙煜，接著殺掉彭城相薛禮(後來又殺掉揚州豫章太守朱皓)。
笮融瞬間幫同僚達到了「刀槍穿腸過，酒肉心中流。」的境界。然後，笮融帶著士兵燒殺搶掠，割據在了富饒的廣陵地區。(《後漢書》融利廣陵資貨，遂乘酒酣殺昱，放兵大掠。)
將仁善與殘暴裝在一個靈魂裡，比雌雄同體還難做到，但笮融做到了。
所以，徐州的轄區內雖有四國一郡，但真正屬於劉備的只有下邳國和彭城國。徐州的治所原來在的東海國的郯城，劉備上任後遷移到了下邳城，就是為了躲避地方武裝。
面對徐州這塊被人咬剩下的餅，飢餓難忍的劉備一邊雙手接過徐州，一邊在嚎啕大哭啊。反正，比「手慢無」強啊。
更要命的是，半路還殺出個「呂咬金」，雖然呂布一直對劉備示好，但呂布心性不定，哪天一高興，很可能會帶著張遼、高順、成廉等人佔領下邳。劉備留下張飛也有實際且正大光明的理由：防禦陰晴不定的呂布。(《三國誌》布見備，甚敬之)
所以，你讓劉備怎麼果斷地殺掉曹豹和許耽?周圍敵人的地盤兒比自己還大呢，殺掉他們誰來為自己守城呢?
劉備的猶豫影響了自己，也影響了自己人。張飛未必不知道劉備的為難，但他一定更在意丹陽軍對自己團體潛在的威脅，這種意識在劉備外出時爆發了。大哥就是太墨跡，你下不了手，我來!
其次，劉備不到萬不得已也不會這麼做。
一是劉備得到徐州，跟他和他的原班團隊關係不大，完全是因為徐州各方勢力權衡利弊後的選擇，這裡當然包括曹豹和許耽的首肯，如果當地軍隊不同意，劉備休想順利接手，所以，劉備在情份上對曹、許是有虧欠的，何況曹豹還和自己合作過，一起對抗過曹軍。
二是因為劉備的做事方法。由於劉實力不足，劉備不得不用以退為進的方法獲得徐州當地的支持，導致管理徐州時，也只能多些隱忍安撫。
前文提及袁紹對劉備的評價，看似客套，實則也很準確。「弘雅有信義「，就是說劉備寬厚守信。但並沒說劉備能力很強。
寬厚守信也是劉備一生的特點。跟過他的人，很少反叛，即使離開了的人，也很少說劉備的壞話。袁渙、徐庶、黃權、陳群這些人因為各種原因離開了劉備，但都對劉備心存感念。
不過寬厚守信的人，會給陌生人一種假象：老實好欺負。一些沒有分寸的無知者就會蹬鼻子上臉試探對方底線。
所以，寬厚守信的人設雖然好，必須要有原則，對於不懂事的人，一定要能及時地解決，讓其他所有小弟都知道：大哥是有原則高壓線的，誰觸碰，誰死。
而堅持原則的背後是要有資本，無論是錢還是殺手，反正是解決問題的專業工具，以備隨時解決挑釁者。
但此時的劉備才出道，剛剛搭好人像攝影棚---人設(攝)。資金和打手還沒進場呢，對付不了來踢場子的人。
從劉備對呂布的態度也能看出來，劉備是多麼無助。呂布逃亡而來，但騎兵的配置太強了，所以，劉備既無法拒絕呂布進入徐州，也不能帶著呂布一起對抗袁術，為自己所用。
就是在這樣進退兩難的情況下，劉備沒有及時處理好丹陽軍這個隱患，加上沒跟張飛這樣的貼心人統一思想，導致煮熟了的徐州飛了。
說白了，劉備沒能在徐州站穩腳跟，主要是因為自身實力不夠。袁術、呂布以及丹陽叛軍的出現，是安徒生童話裡的那個孩子：「皇帝什麼都沒穿!「
嗯，此時，除了皇位，他什麼都沒有。很像徐州牧劉備。